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中国“煤电”退出的三重挑战与三个机遇
来源:FT中文网 时间:2019-03-11 字体:[ ]

2019年一月底,德国“煤炭委员会”(全称“增长、转型和就业”委员会)正式通过决议,宣布德国最迟将于2038年以前彻底放弃燃煤发电。作为工业大国——德国能源政策的一项重大改革,德国“弃煤”在世界能源和环境领域引起了广泛关注。

事实上,德国并不是第一个宣布“弃煤”的国家。英国和加拿大在联合国2017年波恩气候变化会议上发起成立的“弃用煤炭发电联盟”(The Powering Past Coal Alliance),目前已有法国、丹麦、意大利、墨西哥等32个国家和美国加州、纽约州、澳大利亚首领地等22个地区政府参加。根据计划,这些国家和地区都将在未来5-12年内彻底淘汰燃煤发电。德国“弃煤”的特别意义在于,目前燃煤发电仍然是德国电力系统的支柱,占德国年总发电量的35%,与所有可再生能源发电相加比例持平。同时,德国国内具有丰富的煤炭储量,在过去200年间为德国发展强大的工业竞争力提供了廉价的能源供应,停止相对便宜的燃煤发电无异于“壮士断腕”。

在中国,燃煤发电的进退也在对中国能源结构和地区经济产生重大影响。根据国家发改委的要求,“十三五”期间,全国需要停建和缓建燃煤发电产能1.5 亿千瓦,淘汰落后机组0.2 亿千瓦以上。而根据国网能源研究院研究员的一项研究,从电量平衡、电力平衡和灵活调峰等角度测算,中国煤电装机需求至2020年应在7亿千瓦至9.8亿千瓦之间。即使不再审批新的煤电项目,若目前全部核准项目建成投产,2020年全国煤电过剩仍将超过2.2-4.2 亿千瓦。根据华北电力大学的另一项研究,保守估计中国煤电装机过剩在2020年也将达到1.4 亿千瓦。如果以一个煤电机组平均30万千瓦,一个煤电厂平均拥有两台类似机组计算,这意味着全国需要关停超过230家中大型燃煤发电厂,涉及资产达2.45万亿元。

与德、英、法等国的煤电退出不同,中国的“退煤”面临特有的挑战,同时也具有独特的机遇。根据笔者不久前参与的对中国南方几个煤电企业退出过程的调研,中国燃煤发电产能的退出至少有以下挑战。

首先,中国需要退出的煤电规模远远大于世界其他国家。目前燃煤发电占中国发电总量的65%。即使以国家发改委2020年前淘汰0.2 亿千瓦不符合要求的煤电机组的目标计算,相当于在此之前需要淘汰目前德国一半的煤电产能。截至2018年底,中国煤电规模已经达到10.1亿千瓦,同时根据全球煤炭研究网络(CoalSwarm)2018年9月发布的报告,中国正在开发建设的煤电装机达2.6亿千瓦,几乎相当于美国全部现有煤电装机。这其中相当一部分是在2014年后由于煤电项目环评审批权下放到各省后引发的煤电泡沫中的投资项目。在建煤电项目和已有煤电产能相加,与《电力发展“十三五”规划》中2020年11亿千瓦的煤电装机控制目标相差1.7亿千瓦,显示中国燃煤发电产能过剩严重。

同时,燃煤发电伴随的环境问题,对各地方关停煤电带来更大的压力。比如各地制定的“打赢蓝天保卫战行动计划”及“大气污染防治综合治理攻坚行动方案”,往往把当地部分燃煤电厂关停作为一项重要目标。这些因素叠加,使煤电的关停压力和退出时间特别紧迫。

第二,煤电退出缺乏统一的思路和相应的政策支持。根据我们的调研,燃煤发电企业关停目前以行政命令为主,通常时间要求紧迫,而政府与关停企业、涉及员工和其他利益相关人往往沟通不足。和钢铁、采煤行业的去产能不同,国家对煤电企业没有专门的去产能奖补资金,关停产生的成本往往需要企业自行承担。而各地煤电退出的做法缺乏统筹安排,可能造成新的环境和社会问题。比如在经济发达地区,本地煤电的关停往往导致从外省输入电力需求的增加。在全国煤电产能问题凸显的同时,西部地区在2018年又迎来煤电机组投运的高峰,客观上抵消了部分地区煤电关停对全国整体能源结构的改善。

与此相比较的,是德国2018年6月由联邦政府牵头成立“煤炭委员会”,成员包括来自工业界、地方政府、环保组织和学术界的代表。经过长时间的协商,最终以27:1的投票结果达成的协议体现了全国整体的需要和各方的诉求,结果被包括政府、环境组织、产煤地区、燃煤电厂工人、和电力消费者等广泛接受。

第三,以我们调研的发电企业而言,除少数企业外,发电企业往往对燃煤发电的关停有强烈抵触情绪,并且对转型缺乏战略考虑。根据波特等战略管理学者对企业“市场退出”问题的研究,企业退出某个特定市场或业务的障碍主要来源于三种因素。经济障碍主要包括特定资产变现困难,以及现有员工的安置成本等。企业战略因素主要指特定业务和企业其他业务有联动关系,削减某项业务可能会影响企业其他领域的经营。来自管理层的因素主要由于管理层对市场环境信息掌握不充分,对企业具体业务成本收益测算不科学,以及可能存在的管理层出于自身利益考虑不愿缩减业务规模等障碍。

2018年中国火电企业亏损面近50%,但在我们调研的企业中,很少有企业愿意对发电机组主动关停,对超过或接近设计服役年限的燃煤发电机组也不例外。上述“退出障碍”在燃煤发电关停中都有体现。比如近年来政府要求下,发电企业对已有燃煤机组在脱硫脱硝设备上已作出了较大投资,这些已经成为沉没成本。尽管燃煤发电业务本身很难盈利,但是如果发电机组关停将损失更大。另外,发电装机需要经过层层审批,因此发电业务历来被视为一个稀缺资源,企业不愿轻易放弃。富余人员安置,包括管理层的安排也是煤电关停过程中的重要考虑,如果没有相应补偿,这项工作很难推动。

与这三重挑战相对应的,是中国的“退煤”三个突出的有利条件。

首先,尽管中国煤电需要关停的绝对规模巨大,但是相对于中国目前世界规模第一的、总量达19亿千瓦的装机总量而言,仍然可以承受。目前中国以风电、光电为代表的可再生能源发电发展迅猛,电网覆盖完备,特高压等技术的发展又为长距离输电创造了有利条件,因此部分煤电关停在技术上完全可行。特别是由于近年经济结构的调整和高耗能制造的减少,中国整体用电形势宽松, 电力供应远大于需求。2018年,中国火电厂平均年发电时间仅为4361小时,尚不足50%的设备利用率,有序、大幅的煤电关停不会对中国电力供应安全造成威胁。

其次,虽然当前煤电退出缺乏整体协调的安排,但是如果设计合理,煤电关停符合包括中央政府、地方政府和企业在内的各方的利益,政策协调具有可行性。从中央政府来说,关停落后煤电不仅是去产能的一个重要任务,还是完成中国在气候变化方面相关承诺的重要措施。考虑到气候变化是中国目前在国际上一个仍然具有正面话语权的关键领域,而煤电关停是减少温室气体排放最容易引起关注的措施之一,中国在这一领域的努力对提升国家形象和赢得国际舆论支持具有重要作用,因此应该会受到中央政府的高度重视。从各地方政府而言,煤电关停可以带来环境效益,是地方政府减少空气污染的重要举措。同时电厂土地可以释放用于其他目的,对于提升城市形象可以起到重要作用。从发电企业而言,尽管关停通常是一个痛苦的过程,但是目前煤电业务的亏损也在促使部分企业下决心加快转型,尽早决策有利于在和政府等相关方的博弈中争取到较好的条件。

最后,目前发电企业关停煤电机组遇到的主要困难来自于员工的安置压力。然而,目前在很多中心城市,煤电厂所在地块已经可以产生巨大的经济价值。在调研中我们发现这些可使用土地实际上是很多地方政府强力推进本地区燃煤发电厂关停的一个隐形因素。在很多个案中,这些土地再开发产生的收益在理论上可以完全负担关停的相应成本,包括员工的再安置成本。如果遵循成本和收益相对应原则,“关停”在经济上对相关企业是可行的。

在笔者所在的澳大利亚,政府对煤电关停并没有相关要求,然而几大主要发电企业都主动对旗下的燃煤发电厂做出了未来几年内关停的安排。这主要是考虑,在经济上有序淘汰燃煤火电优于对这些机组的改造和继续运营。未来气候政策和公众舆论将对煤炭等化石燃料的使用造成更大压力,带来对燃煤发电业务持续的经营风险。在关停过程中,一些企业积极引入先进的“转型管理”(Transition Management)等先进理念,部分降低了转型造成的困难。比如,AGL电力公司已宣布将关停旗下两家大型燃煤电厂,这两家电厂目前供应澳洲最大的州——新南威尔士州约30%电力需求。 在关停准备过程中,AGL在计划关停燃煤电厂所在地区(“Hunter地区”)发起成立了有地方政府、当地社区、上下游用户和研究机构等相关利益方参与的“Hunter地区能源转型联盟”,开展协商、沟通,并以此为平台开展一系列针对关停准备、关停过程实施和关停后企业和地区经济转型的研究项目,争取平稳关停和公平、有效的转型。这些经验值得中国相关企业和机构借鉴。 


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